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| 上海市依法行政状况报告（2004—2009） |
| 日期：2011-3-30 阅读：1748 |
前言
为贯彻落实依法治国基本方略，2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），确立了建设法治政府的目标和任务，明确了依法行政的基本原则和基本要求。2008年5月，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》），进一步提出了推进依法行政的具体措施。《纲要》和《决定》是上海各级政府推进依法行政的重要指导文件。
市委、市政府高度重视依法行政工作。2003年2月，新一届上海市政府组建时，提出了建设“服务政府、责任政府、法治政府”的目标。2004年9月，市政府明确以贯彻落实《纲要》为主线，以实施行政许可法、推进政府信息公开为两个重要抓手，积极推进依法行政。2008年6月，市政府进一步要求围绕建设法治政府目标，以政府职能转变为核心，加快把上海市建设成为全国行政效率最高、行政透明度最高和行政收费最少的行政区之一。2009年4月，市委提出进一步改善上海的法治环境，加强公平执法、公正执法，推进上海率先转变发展方式、率先提高自主创新能力、率先推进改革开放、率先构建社会主义和谐社会，加快建设国际经济、金融、贸易、航运中心。
总的来看，《纲要》发布六年以来，上海推进依法行政工作在以下方面取得了重要进展：
——政府职能进一步转变。按照“精简、统一、效能”的原则，进行政府机构改革，依法界定和基本规范了行政机关的机构设置、职责权限和人员编制。不断推进政企分开、政事分开，逐步理顺政府与市场、政府与社会的关系。率先实施并积极推进政府信息公开制度，深入开展行政审批改革，着力推进行政收费清理和规范工作，在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，重点完善政府的社会管理和公共服务职能。
——行政立法质量逐步提高。政府立法坚持法制统一原则，立足解决地方实际问题，重点关注促进改革开放、规范市场秩序、加强社会管理和改善公共服务等方面，在立法中更注重规范政府自身行为。同时，政府立法程序不断规范和完善，公众参与、专家论证等制度贯穿于立法全过程，探索政府规章立法听证，确保政府立法规范、引导、保障和服务于上海改革发展的功能。
——行政决策制度逐步完善。市、区县两级政府加强行政决策制度规范建设，建立了行政决策的规则和程序，实行行政决策听取公众意见、重大行政决策听证、专家咨询论证、合法性审查和重大行政决策集体讨论决定等科学、民主决策机制。
——行政执法工作逐步规范。按照行政执法责任制的要求，严格实行行政执法主体资格制度，建立行政执法人员持证上岗制度。在文化市场、城市管理领域实行了跨部门综合执法，在水务、交通等领域推行了部门内综合执法，综合执法改革取得重要阶段性成果。不断规范行政执法程序，实行行政执法流程公开、行政执法告知、行政执法听证和行政执法案卷规范管理等制度。探索了行政执法争议协调机制。
——预防化解社会矛盾机制基本形成。探索了社会稳定风险评估制度，明确与人民群众利益密切相关的重大决策和重点工程项目，在作出决策前应当开展社会稳定风险评估并且落实维稳措施。初步构建了行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现了各类调解主体的有效互动，形成合力。基本形成纵向对应、横向协同，网格化、全覆盖的应急管理工作格局。
——行政监督进一步强化。各级政府自觉接受人大监督，接受政协民主监督，做好专项报告、情况通报工作，积极办理人大代表议案、书面意见和政协委员提案、建议案。依法接受人民法院监督，推动行政机关负责人出庭应诉，履行生效判决和裁定，落实司法建议。健全各级行政复议机构，完善行政复议工作制度，探索了听证审理、调解和解结案等工作方式。加强上级行政机关对下级行政机关的层级监督。加大监察和审计等机关的专门监督力度，依法处理行政机关和行政工作人员的违法案件。进一步发挥了群众举报和新闻舆论的监督作用。
——依法行政的观念和能力进一步增强。建立了领导干部和行政机关工作人员学法、执法人员培训考核等制度，开展了法制讲座、法律研讨以及面向社会的法制宣传等活动。加强了政府法制机构的建设，进一步发挥政府法制机构的作用。
一、政府职能
——机构改革。继改革开放以来历次政府机构改革后，2008年10月，本市在省级政府中率先启动新一轮地方政府机构改革。改革后，市政府设置工作部门44个，其中，办公厅和其他政府组成部门23个，直属机构21个，另外设置部门管理机构6个。本轮政府机构改革坚持上下对应与因地制宜相结合的原则，以转变政府职能为核心，以理顺职责关系为切入点，以提高行政效能和政府服务水平为基本要求。经优化组建的部门有市经济和信息化委员会、市商务委员会、市人力资源和社会保障局、市规划和国土资源管理局等11个。围绕上海国际航运中心建设，为加快形成综合交通运输体系，新组建了市交通运输和港口管理局。经调整设立的市住房保障和房屋管理局，将集中加强住房保障工作和对房地产市场的调控和管理。截至2009年年底，本市各级政府的机构改革已基本完成。
——职能转变。推进政企分开。2005年，原市交通局、市民防办与所属企业脱钩，市水务局与所属的18家供排水企业脱钩。2009年，推动市级政府部门直属企业划转给市国资委监管，第一批17个市政府部门和机构所属的20家企业年内完成划转，涉及国有权益约104亿元。但是，政企分开工作还未全面完成，政企不分现象仍在一定范围内存在。
推进政事分开。实现政府管事业和办事业职能的分离。2005年，重点推进卫生、交通、水务三大领域“管办分离”改革。成立上海申康医院发展中心，承担政府办医职能以及市级公立医疗机构营运职能。市水务局新设堤防（泵闸）设施管理处，通过购买服务的方式选择专业运行养护企业，负责水利工程设施的运行养护。事业单位实行分类改革，有300多家经营性事业单位转制为企业，涉及市容环卫、园林绿化、机关后勤、电影出版等多个领域。
推进政资分开。不断理顺市、区县两级国有资产管理机构的出资人职责。2004年以来，市国资委在国有企业改制重组、完善法人治理结构、资产管理监督等方面制定了一系列规范。2008年，市政府进一步推进国资国企改革发展，取消了企业和企业领导人员的行政级别。积极通过市场化手段配置公共资源，对供水、供气、污水处理、垃圾处理、公路、桥梁、隧道等市政公用事业实施了特许经营。全面建立政府采购制度，加强政府采购信息管理。但是，政府对国有企业的监管尚不完善，还需进一步改善管理方式。
推进政社分开。依据本市率先出台的促进行业协会发展的地方性法规和规章，着力推进政社分开工作。到2009年年底，全市220家行业协会不再附属于行政机关，一批党政机关干部从行业协会中退出。2009年，市政府进一步要求解决企业协会与行政机关脱钩问题，明确全市企业协会与行政机关实行机构、人员、财务、资产四分开。但是，一些行业协会、企业协会行政色彩过浓、管理错位等现象仍然存在，政社分开工作有待进一步深化。同时，政府管理层面对于各类社会组织的培育与扶持力度不足，缺乏相应的制度设计去引导各类社会组织更广泛地参与社会公共事务。
——市场监管。促进市场主体共同发展。推动国资国企改革，完成国有上市公司股权分置改革，鼓励国有企业跨地区跨行业并购重组，推进国有资产资本化、证券化。促进非公有制经济发展，2006年清理了一批限制非公经济发展的政策文件，2008年出台了进一步促进非公经济发展的意见，提出了营造产业环境、改善融资环境、吸纳引进人才、推动非公经济参与国资国企改革等政策措施。
规范市场秩序。重点加强土地市场监管、广告市场管理、知识产权保护等。制定了土地储备、土地使用权交易等规范，严格实行土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，强化用地规模控制，开展土地执法动态巡查工作，加大土地违法行为查处力度。依法规范广告市场秩序，确立了户外广告发布区域规划管理制度，建立了违法广告监测机制。依法加强2010年上海世博会知识产权保护，支持关闭襄阳路市场，提升上海知识产权（专利信息）公共服务平台的功能，完善自主知识产权的扶持与援助制度，在全国率先启动了创意设计登记备案工作。为配合上海国际金融和航运中心建设，营造有序的市场环境，支持上海仲裁委员会设立了“上海国际航运仲裁院”、“上海金融仲裁院”。
加强产品质量安全监管。实行覆盖全部28大类食品生产的食品质量安全市场准入制度，基本建立了从农田到餐桌的食品安全体系。规范药品注册申请行为，强化药品、医疗器械生产企业的监督管理，建立了药品流通实时监管系统。加强安全生产监管。2004年至2009年，全市各类安全事故数量和死亡人数逐年下降。2009年，以提升平安世博安全保障能级为重点，强化了上海世博会筹办期间安全生产全领域、全环节的监管。但是，2009年发生的“莲花河畔景苑”7号楼倾倒事故、大型施工车频发恶性事故，还是暴露出安全监管的薄弱环节。
——公共服务。教育方面。2006年至2009年，上海用于教育的地方财政支出共1191.51亿元，并呈逐年递增趋势。为推进义务教育均衡发展，自2005年起，设立义务教育阶段生均公用经费最低标准，并逐年提高。推动重点学校至大型住宅基地对口办学，将中心城区的优质教育资源向郊区逐步辐射。关注来沪从业人员子女就学，截至2009年年底，来沪从业人员子女在公办学校和政府委托的民办小学就读的比例达到93%。
医疗卫生方面。2007年至2009年，上海用于医疗卫生的地方财政支出共343.96亿元，并呈逐年递增趋势。自2006年起，设立人均基本公共卫生服务经费标准，并逐年提高。自2003年起，构建新型社区卫生服务模式，2007年启动了社区卫生服务中心门急诊诊查费减免以及双向转诊工作，截至2009年年底，完成全市社区卫生服务中心标准化改造，并实行了166种基本药品零差率政策。
社会保障方面。2006年至2009年，上海每年用于社会保障和就业促进的地方财政支出共1120.05亿元，并呈逐年递增趋势，占地方财政支出的比例也逐年提高。养老、医疗、失业、生育、工伤等五大社会保险覆盖范围逐年扩大，到2009年年底，城镇参加基本养老保险的人数为1001.1万（含小城镇社会保险），城镇参加基本医疗保险的人数为1207.9万（含小城镇社会保险、城镇居民基本医疗保险），城镇参加失业保险的人数为523.5万（含小城镇社会保险），城镇职工参加生育保险的人数为625.1万（含小城镇社会保险），参加工伤保险的人数为555.6万（含小城镇社会保险），参加外来从业人员综合保险的人数为378.4万。自2009年起，将满足条件的来沪从业人员纳入本市城镇养老保险的覆盖范围。最低生活保障标准和最低工资标准也逐年提高。出台了一些针对特殊人群的保障政策措施，解决城镇高龄无保障老人、职工遗属、城镇重残人员、大学生、中小学生和婴幼儿等特殊群体的相关保障问题。进一步完善住房保障制度，不断扩大廉租房覆盖面，截至2009年年底，受益家庭累计达6.3万户；启动经济适用房试点工作，截至2009年年底，已开工600万平方米，建成100万平方米，住房保障工作推进力度与群众实际需求之间的差距正逐步缩小。但是，上海社会保障制度建立较早，2006年发生的“社保案”，暴露出社会保险资金监管存在漏洞。为加强对社保资金的监管，2006年上海出台了社会保险资金的财务管理、信息披露制度，将社保基金纳入市财政专户管理，社保资金的征收、管理和使用均接受审计监督。
促进就业方面。除逐年增加财政投入外，2003年开始，将年度新增就业岗位计划列入政府实事项目，连续六年完成或者超额完成年度新增就业岗位计划。2004年至2009年，全市总计实现新增就业岗位381.6万个。出台扶持创业的补贴、开业担保、贴息等多项政策，鼓励失业人员自谋职业、自主创业。设立大学生创业基金，建立青年职业见习制度，为大学生创业和就业提供帮助。但是，随着青年失业问题的逐步凸显，促进就业的任务和压力依然很大。
城市公共基础设施建设方面。2004年至2009年，上海财政每年用于城市基础设施建设投资共7996.78亿元，并呈逐年递增趋势，主要用于交通运输、市政建设、公用事业等领域。截至2009年年底，全市轨道交通线路达到11条，运营线路长度达到355.05公里（含磁浮线路29.1公里）；人均拥有公共绿地面积12.8平方米；自来水普及率达到99.99%；燃气主干管网基本覆盖全市。
——政府信息公开。2004年5月，本市率先在省级政府中颁布规章，施行政府信息公开制度。市政府办公厅主管政府信息公开工作，并专设了“政府信息公开处”。各区县和各部门均设立了信息公开联席会议或者领导小组以及工作机构，建立了政府信息共享、信息公开年度报告、信息公开目录、信息公开指南等配套工作机制，政府信息公开工作基本实现了标准化、规范化。从事政府信息公开工作的专职人员达到165人。到2009年年底，累计主动公开政府信息近50万条；依申请公开信息目录数近2.5万条。但是，从群众相关需求来看，政府信息公开的范围和深度还有待于进一步扩展，突发公共事件信息发布的及时性还不够。为此，2009年，市政府下发文件，要求进一步加强政府信息公开工作，重点推进财政性资金和社会公共资金、政府投资项目及计划规划、公共政策制定与执行、公共服务类信息等的公开。
——行政审批制度改革。清理行政审批事项。2004年前，全市共开展了三批行政审批事项清理。2004年，根据《行政许可法》的要求，对本市法规、规章和规范性文件创设的203项行政许可事项进行了清理，共取消102项，占本市创设许可项目的50.2%，做到了行政许可设置的合法化。2008年，启动了新一轮行政审批事项清理，截至2009年年底，共取消207项、调整745项，改革率为62.3%，取消和调整的事项数量，接近前三批取消和调整事项数量的总和。创新行政审批方式。率先试行告知承诺制，2004年，市政府确定了38项审批事项适用告知承诺方式；2009年，将告知承诺事项扩大到62项。推进并联审批制度，截至2009年年底，涉及企业设立前置审批的88项事项中，有36项实施并联审批；涉及建设工程审批的169项事项中，有64项实施并联审批。但总体上看，上海还需要进一步更新行政管理理念，整合行政审批资源，提升行政审批效率，降低行政审批成本，以适应“四个率先”的需求。
——行政事业性收费的清理与规范。2004年以来，本市共取消和调整293项行政事业性收费项目。其中，2008年在全市开展了行政事业性收费集中清理工作，取消和停止征收了148项不合法、不合理的行政事业性收费项目，涉及30个政府部门，每年减少政府非税收入约20亿元。逐步建立了收费项目设定、收费目录公开、收费财政专户管理、收费收支分离等制度，加大对收费收缴和支出的规范监管。
二、行政立法
——立法数量和质量。2004年至2009年，市政府向市人大常委会提交并获得审议通过的地方性法规议案共52件，占市人大常委会同期公布的地方性法规总数的75%。其中，制定法规的议案29件，修订法规的议案21件，废止法规的议案2件。市政府制定、修订、废止规章206件。其中，制定65件，修订54件，废止87件。制定规章中创制性立法25件，实施性立法40件，分别占总数的38%和62%。立法工作坚持法制统一原则，立足解决地方实际问题，为上海改革发展发挥了规范、引导、保障和服务作用。同时，政府立法程序不断规范和完善，公众参与、专家论证等制度贯穿于立法全过程，立法质量不断提高。但是，对政府立法的评估工作还不够重视，主动及时根据经济和社会形势调整管理规范的能力较弱，使部分行政管理规范长期处于相对滞后状态，已不适应经济社会的发展，成为改革创新的制度性障碍。
——规范市场秩序方面的立法。围绕加强政府经济调节和市场监管职能，为促进经济平稳较快发展提供法制保障，2004年至2009年，市政府共提请市人大常委会审议并通过与规范市场秩序相关的法规议案12件，占法规议案总数的23%；制定相关规章8件，占规章总数的12%。为推动上海国际金融中心建设，提请市人大常委会审议并通过了《上海市推进国际金融中心建设条例》，明确了国际金融中心建设的目标和发展方向，着力营造有利于国际金融中心建设的人才环境、信用环境和创新环境等。为规范产权交易行为，促进产权交易市场健康发展，制定了《上海市产权交易市场管理办法》，明确了产权交易规则和争议解决方式，为推动国有、集体产权和其他产权的有序流转提供制度保障。为加快征信服务市场的形成与发展，推动社会诚信体系建设，在全国率先制定了《上海市个人信用征信管理试行办法》和《上海市企业信用征信管理试行办法》，加强信用征信机构的监管，规范信用产品的使用。为规范旅馆经营行为，促进旅馆业有序发展，制定了《上海市旅馆业管理办法》，突出对旅馆业的监督管理，维护旅客合法权益，并加强重大节庆活动的住宿保障措施，为上海世博会的举办做好准备。
——城市建设与管理方面的立法。围绕提高城市建设质量和改善城市生活环境，保障城市建设与管理活动依法进行，2004年至2009年，市政府共提请市人大常委会审议并通过与城市建设与管理相关的法规议案13件，占法规议案总数的25%；制定相关规章17件，占规章总数的26%。为加强对违法建筑的整治，提请市人大常委会审议并通过了《上海市拆除违法建筑若干规定（修订）》，制定了严格的执法程序和有效的管理措施。为规范户外广告设施设置，制定了《上海市户外广告设施管理办法》，确立了户外广告设施规划制度和户外广告设置空间分配制度。为减少城市道路架空线对市容环境的影响，修订了《上海市城市道路架空线管理办法》，限制城市道路架空线的设置范围，明确入地要求，并实行备案管理制度。此外，截至2009年年底，市政府根据市人大常委会授权，专门就上海世博会筹备和举办期间市容环境等领域采取临时性行政管理措施发布了8件通告和决定。
——社会管理和公共服务方面的立法。围绕解决涉及人民群众切身利益的问题，强化政府的社会管理和公共服务职能，2004年至2009年，市政府共提请市人大常委会审议并通过与社会管理和公共服务相关的法规议案17件，占法规议案总数的33%；制定相关规章26件，占规章总数的40%。为保障社会救助、公共福利制度的公平实施，制定了《上海市居民经济状况核对办法》，建立了统一、规范的居民经济状况核对制度。为加强本市实有人口服务和管理工作，制定了《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》，建立实有人口信息核查制度，并明确了来沪人员办理居住证可享受的公共服务。为进一步健全本市社会保险制度，就工伤保险、城镇生育保险、外来从业人员综合保险、城镇职工基本医疗保险等基本保险制度制定了多件规章。为加强食品安全管理，就食用农产品安全、集体用餐配送、生猪产品安全等事项制定了3件规章。为加强本市社会公共安全管理，就电梯、锅炉以及危险化学品安全管理等事项制定了3件规章。此外，到2009年年底，市政府根据市人大常委会授权，专门就上海世博会筹备和举办期间社会治安、道路交通安全等领域采取临时性行政管理措施发布了4件通告和决定。
——政府自身建设方面的立法。围绕规范政府行政权力的行使，加快政府职能转变，2004年至2009年，市政府共提请市人大常委会审议并通过与政府自身建设相关的法规议案10件，占法规议案总数的19%；制定相关规章14件，占规章总数的22%。为优化行政执法程序，提高行政执法效能，市政府就城市管理领域和文化领域相对集中行政处罚权的行使制定了2件规章。为贯彻行政许可法，减少和规范行政许可行为，市政府出台了《上海市设定临时性行政许可程序规定》等3件配套规章。为提高政府行为透明度，保障公众知情权，在全国省级政府中率先出台了《上海市政府信息公开规定》。为保证行政机关工作人员正确、及时、公正地实施行政执法行为，监督其依法履行职责，制定了《上海市行政执法过错责任追究办法》。
——规章草案公开征求意见制度。从2004年5月开始，政府规章草案实行公开征求意见制度，在“中国上海”门户网站上公布规章草案全文，征求公众意见。2007年开始，在网上开设了“政府规章草案公众意见征询平台”，同时在主要报纸上发布征求意见的消息和指引。2007年8月至2009年年底，共有18部规章草案通过“政府规章草案公众意见征询平台”对外公布，点击率超过16万人次，共收到公众意见380余份620余条。但总体上看，征集到的公众意见仍比较有限，规章公开征求意见的社会知晓度还有待提高，公众参与面也有待拓宽。
——规章草案专家论证制度。在规章起草和审核过程中，实行了专家论证制度。起草部门比较普遍地邀请专家对规章立项做课题研究或者咨询专家意见，审核部门一般邀请专家对规章内容的合法性、合理性、可行性等进行论证。在《上海市政府信息公开规定》制定和修改过程中，市政府法制办邀请国务院法制办、复旦大学、上海社会科学院、华东政法大学的专家学者，对政府信息公开的各项制度进行了全面论证。在清理与行政许可相关规章的工作中，市政府法制办邀请来自市人大、市政协、高等院校、研究机构以及市政府综合部门的专家学者组成清理行政许可事项专家咨询组，专门研究清理中的分歧意见。
——规章草案听证制度。对涉及社会公共政策和与公众、企业关联度高的政府规章草案实行立法听证。2003年，市政府法制办召开首次规章立法听证会，听取社会公众对一次性无菌医疗器械管理的意见。2008年，市政府法制办建立规章草案公开听证制度，规范了听证程序和听证代表遴选规则。2008年9月至2009年年底，本市分别就旅馆业管理、港口客运站管理、门弄号管理、轨道交通安全管理等规章草案举行4次听证会，为科学立法决策提供了较全面的参考信息。但总体上，实施听证的规章项目还较少，立法听证会的作用还有待进一步发挥。
——公众意见采纳与反馈机制。通过公开征求意见、举行立法听证会等渠道收集的公众意见经归纳整理、研究论证后，其采纳情况在规章的审核报告中予以说明，并随规章草案一并在市政府常务会议上审议。规章公布后，对公众意见的采纳情况通过“中国上海”门户网站“政府规章草案公众意见征询平台”进行反馈；对听证代表意见的采纳情况，以书面形式专门予以回复。
三、行政决策
——行政决策制度建设。市政府先后制定和修订了《市政府工作规则》、《市政府常务会议制度》、《关于加强市政府自身建设的若干规定》、《关于市政府向市人大常委会定期通报重要工作情况的暂行办法》和《行政规范性文件制定和备案规定》等文件；各区县政府、市政府各部门也制定了《政府工作规则》、《部门工作规则》等制度，依法明确了行政决策权限以及内部审议规则，基本形成了本市各级政府科学决策、民主决策、依法决策的制度体系。
——行政决策听取公众意见制度。建立与人大、政协定期沟通机制，市政府拟提请市人大常委会审议决定的事项和关系本市长远发展或者涉及群众切身利益的事项，事先征求人大代表和政协委员的意见；市政府的重要工作，定期向市人大报告、向市政协通报。建立了行政决策听取公众意见机制，市政府“实事”项目、经济适用房政策、旧区改造政策、“十一五”规划草案等重大事项，均通过媒体征求公众意见。但是，征求意见的形式还相对单一，听取意见的对象还不够广泛。
——重大行政决策听证制度。本市已对法律法规规章规定应当听证的行政决策事项、涉及群众切身利益的重大行政决策事项，实行听证制度。市发展改革委发布《定价听证目录》，规定10类价格和收费标准的制定、调整应当召开听证会。市物价局先后就轨道交通运营价格调整、出租汽车运价油价联动机制、燃气价格形成机制和调价方案、2009年居民用户水价调整、2009年居民用户有线数字电视基本收视维护费定价等组织了听证会。但是，在价格听证中，社会各方面对听证人员选择、听证会透明度、听证会实效等问题还存在一些质疑，相关程序机制有待进一步完善。
——行政决策专家咨询与论证制度。本市已建立国际化、高层次的专家咨询机制，为市政府决策提供智力支持。1989年创办的上海市市长国际企业家咨询会议，到2009年已成功举办21届，成员由最初7个国家的12名成员增加到目前15个国家的42名成员。编制“十一五”规划时，市发展改革委组织了国际咨询机构、高等院校、研究机构、社会团体和民营企业等共同参与研究，为规划制定提供理论支持和科学论证。编制中长期教育改革和发展规划时，市教委采取由不同机构平行起草的方式，在三个版本中比选择优，吸纳整合。
——合法性审查制度。发挥政府法制机构在行政决策中的法律审查作用。市、区两级政府法制机构参与重要公共政策制定过程，并对重大行政决策进行合法性审查，提出法律审核意见。建立行政规范性文件制定和备案审查制度，明确政府及其部门制定的行政规范性文件应当经过法制机构的审核，由法制机构对文件是否超越制定机关法定职权、内容是否与上位法和国家政策相抵触等提出意见。建立了法制机构参与处理重大行政法律事务的机制，2004年至2009年年底，市政府法制办共办理各类重大行政法律事务600余件。
——社会稳定风险评估制度。2009年5月，本市建立了重大事项社会稳定风险分析和评估机制，明确与人民群众利益密切相关的重大政策和重点工程项目，在作出决策前应当开展社会稳定风险分析和评估，识别风险，确定风险等级，实行分级备案、分级调控，落实维稳措施。这项工作正在积极推进过程中。
——重大行政决策集体讨论决定制度。建立健全了重大事项由政府及其部门负责人集体讨论决定的程序。2009年新制定的《市政府常务会议制度》，明确10个方面重大事项应当经过市政府常务会议集体研究决策，包括贯彻国务院及中央有关部门重要会议、重要文件精神；根据市委部署市政府推进落实的重点工作；需向市人大及其常委会提请审议或者报告的重大事项；关系本市经济和社会发展战略的重大问题、重大改革措施、重大规划方案、重要产业政策；与人民群众利益密切相关的社会保障、劳动就业、交通、物价、住房等重要事项；涉及政府自身建设的重要措施规定等。同时，进一步完善了市政府常务会议的议事规则。2004年至2009年年底，市政府常务会议共召开201次。
四、行政执法
——行政执法主体资格制度。依法确认行政执法机构。随着2009年本市新一轮机构改革的启动，以及原南汇区行政区域并入浦东新区，本市行政执法机构进一步整合。到2008年年底，全市经确认的各级行政执法机构共有2318家。建立以行政机关执法为主的体制，依法从严控制新设立执法类事业单位。在目前的行政执法机构中，行政机关占73.3%，执法类事业单位占26.7%。实行行政执法人员资格制度，到2008年年底，本市经确认的行政执法人员共有8.1万人（含公安行政执法人员4.5万人）。行政执法人员通过公务员考试或者事业单位招考录用，在正式上岗前接受全市统一的行政执法人员基础法律知识培训，经考核合格者，获得行政执法资格。但是，在行政执法过程中，还存在个别执法主体超越法定职权范围执法、一些协管人员变相独立执法等问题。
——行政执法体制。 实施相对集中行政处罚权制度。2004年，设立市文化市场行政执法总队，综合行使新闻出版、文物、体育、旅游等部门的行政处罚权。2005年，设立市城市管理行政执法局，集中行使市容环卫、市政、绿化、水务、环保、公安、工商、房地、规划等部门的相关行政处罚权。2006年，浦东新区进一步扩大城管执法机构相对集中行政处罚权范围。推进系统内部执法机构整合。2005年，组建市城市交通行政执法总队，综合行使原公交、出租车、轨道交通、陆上运输、汽车维修管理等5个机构的行政执法权。同年，成立市水务行政执法总队，综合行使原供水、排水、河道、滩涂和防汛墙管理等5个机构的行政执法权。理顺市、区县、乡镇街道三级行政执法事权分工，推动执法重心下移，并在郊区、中心城区实施差异化管理：市级部门主要承担决策、指导执法，从事跨区域、特殊区域或者特殊领域的执法以及执法人员的管理；区县执法机构主要承担具体执法任务，执法力量的配置重点向区县倾斜；乡镇街道除法律法规授权外不设立具有独立执法主体资格的单位，区县执法机构派出分支队伍延伸到乡镇街道，实施“纵向到底、横向到边”的全覆盖执法。
——行政执法程序。建立行政执法事先告知制度，从2001年开始，本市全面推行行政检查、行政强制、行政处罚的事先告知制度，明确行政执法单位应当告知行政相对人执法的内容、权利义务和救济程序。推进行政处罚听证制度，2004年至2009年，全市行政处罚案件中有近60万件依法履行了听证告知程序，根据申请实际举行了5600多次听证会。规范行政执法的法律文书，市政府法制办为全市行政执法主体提供了行政处罚法律文书、行政许可法律文书的样式文本。推动行政执法案卷规范管理。市统计行政执法部门建立了案卷评查工作制度，市文化行政执法部门制定了案件档案管理办法。但是，不按程序执法的现象仍然存在，特别是2009年发生的交通执法领域采取不正当方式取证事件即“钓鱼执法”事件，暴露出部分行政执法领域的不规范与不文明现象，影响了行政执法的公信力。
——行政执法方式。在行政执法中强化教育先导。除法律法规规章规定直接给予行政处罚外，对一般行政违法行为，行政执法单位先进行教育，责令改正，对拒不改正者再实施行政处罚。市税收征管部门探索纳税评估约谈制度，对有疑点的纳税人通过约谈进行教育，促使其自查自纠。探索行政指导管理方式，市食品药品监管部门开展餐饮业食品卫生等级评定活动，引导企业自律；市容环境管理部门推行市容环境卫生责任区和责任人告知制度，促使责任人自觉履行义务。但是，行政监管中的不作为在增加，执法扯皮现象突出，影响了执法效率和政府形象。而执法手段较为依赖行政处罚、行政许可、行政强制等传统措施，不考虑管理对象的合理要求，随意乱执法和机械执法现象，依然存在。
——行政执法争议协调。政府法制机构开展对行政执法法律争议的协调，市政府法制办先后协调解决了化工区卫生监管主体争议、旧房简屋地区违法建筑查处主体争议等问题。市级行政执法单位开展对区县行政执法单位管辖争议的协调，市城管执法局建立了区县边界区域违法行为查处的协调机制，明确相关区县城管执法机构在区际结合部地区的执法管辖边界。
五、社会矛盾化解
——社会矛盾预防机制。建立健全了预防和化解社会矛盾工作的组织领导机制，设立处理信访突出问题和群体性事件联席会议制度，联席会议办公室下设历史遗留问题、医患纠纷问题等9个专项工作小组和政策协调小组，各小组由市相关部门领导担任组长。建立社会矛盾纠纷排查制度，组建矛盾纠纷及隐患排查信息员队伍和市民巡访团队伍，2006年开通社会治安管理问题市民举报热线电话，2008年实行矛盾纠纷排查报表制度，每周对报送的社会纠纷情况和突出治安问题进行汇总分析。建立重大群体性、突发性社会事件的预警监测机制，推进全市社区图像监控系统建设，试行社会治安分级（分色）预警管理。
——人民调解。健全人民调解组织，各区县建立“联合人民调解委员会”，配备7名以上专职人民调解员；各乡镇街道设立“人民调解工作室”，配备4名以上专职调解员；各居民委员会和村民委员会的调解委员会有1名以上专职调解员。截至2009年年底，全市共有8081名专职人民调解员。建立了“律师调解人才库”和“人民调解志愿者库”。支持保险同业公会等组建行业调解委员会。2003年以来，积极探索开展民事纠纷、轻伤害等轻微刑事案件、治安案件委托人民调解工作，推进人民调解组织参与房地物业纠纷、医疗纠纷、交通事故争议、劳动争议的化解工作。2004年至2009年，全市各级、各类人民调解组织共调解各类纠纷70万余件。
——法律援助工作。2008年，在市、区县、乡镇街道设立法律援助机构的基础上，全市5105个居民委员会和村民委员会设立了法律援助联络点，形成法律援助四级网络，对低保家庭和经济困难的老年人、残疾人、未成年人和农民工等贫弱群体提供法律援助。法律援助事项主要涉及：追索扶（抚）养费、赡养费、抚恤金、救济金、工资报酬，以及工伤、交通事故、医疗事故赔偿等问题。2004年至2009年，全市法律援助机构共接待现场咨询近50万人次，电话咨询近82万人次，办理各类法律援助案件4.5万余件，案件数量平均每年增幅为16.4%。2005年至2009年，全市用于法律援助的经费投入累计约8812万元。
——信访工作。完善信访工作规范，先后出台了信访事项查询、听证、公示、信息公开等制度。为方便群众信访，市信访办设置了电话信访专线，部分区县建立了网上申请、受理、查询一体化信访信息系统；建立初次信访事项评估督查、疑难信访事项核查终结制度；推行部门联合接访、律师参与信访机制，加大矛盾纠纷化解工作推进力度。
——突发事件应急处理。根据上海特大型城市公共安全保障需要，基本建立应对突发公共事件的应急管理体制。2004年，依托公安110指挥平台，建立市应急联动中心，统一受理报警及应急求助，组织卫生、水务、燃气、电力等23个单位实施联动应急处置。截至2009年9月，市应急联动中心共接警5324万起，日均2.9万余起。2005年，成立市突发公共事件应急管理委员会及办公室。2006年，实施突发公共事件总体应急预案制度，全市基本形成以1个市总体应急预案为龙头，18个区县应急预案、50个专项和部门应急预案、若干个基层应急管理单元应急预案为支撑，重大活动应急预案、工作预案、处置规程以及社区（乡村）、企业、学校等基层单位应急预案为基础的应急预案体系。先后经历了防控禽流感、应对雨雪冰冻灾害、防台防汛、开展汶川大地震救灾援助、防控甲型H1N1流感等重、特大突发事件的处置，经受了实践检验。但是，2009年发生的“地铁碰擦事件”，反映出政府处理突发公共事件的能力还有待进一步增强，尤其在应急处理方式和反应速度等方面还需要改进。
六、行政监督
——自觉接受人大监督。市政府每年按照法定程序，向市人大及其常委会报告本市国民经济和社会发展规划、计划的执行情况，自觉接受市人大常委会对政府预算、决算的审查，并就政府工作的重大事项向市人大及其常委会作报告。2004年至2009年，市政府向市人大通报重大事项近70次，内容涉及经济和社会发展情况、水价及燃气价格调整、旧区改造、就业保障、食品安全、土地利用、财税体制改革、绩效工资实施等方面。认真办理人大代表书面意见和议案。2007年，市政府制定《上海市办理市人大代表书面意见和政协提案办法》，进一步提高人大代表书面意见的办结效率。2004年至2009年，政府系统办理市人大代表书面意见4381件。依法及时向市人大常委会报送备案政府规章，2004年至2009年，报送备案的规章102件，备案通过率 100%。接受市人大常委会执法检查，2004年至2009年，共接受各类执法检查24次，内容涉及节能、住宅物业管理、重大产业科技攻关项目、食品安全、劳动权益保障、传染病防治、归侨侨眷权益保障等。市、区两级政府认真研究处理市人大执法检查报告及审议意见，并及时向市人大常委会报告处理情况。
——自觉接受政协民主监督。市政府向市政协及时通报政府重点工作的推进情况。2004年至2009年，围绕全市中心工作和涉及市民切身利益的热点问题，向市政协通报情况近60次。积极办理政协提案和建议案，2009年，市政府办公厅与市政协办公厅联合发布《关于进一步做好提案办理工作的意见》，明确加强部门之间的协调，实行提案跟踪督办。2004年至2009年，本市政府系统办理市政协提案6128件。接受市政协对教育、医疗卫生、物价等部门和行业政风行风的监督，聘请市政协委员担任市政风行风监督员。听取政协委员的专题建言，内容涉及经济社会发展、城镇职工基本医疗保险、食品安全监管等。
——依法接受人民法院监督。2004年至2009年，本市法院共审结行政诉讼案件11927件，其中，法院判决行政机关败诉或者行政机关纠错后申请人撤诉的案件有957件，纠错率为8.02%，判决行政赔偿的案件95件。行政诉讼败诉的主要原因是被诉行政行为认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序以及不履行法定职责。建立了行政机关负责人出庭应诉制度，2005年至2009年，本市行政机关负责人出庭应诉的案件有391件，占同期行政诉讼案件总数的3.9%。认真履行法院作出的判决和裁定，各级行政机关自觉履行生效的司法裁判，重视法院就行政诉讼案件作出的情况通报，落实法院提出的司法建议。2006年至2009年，本市各级行政机关收到法院的司法建议书和相关情况通报150多件，相关政府部门积极研究落实，并主动向法院书面函复改进情况。
——行政复议工作。建立健全行政复议机构，到2009年年底，全市共有行政复议机构逾180个。依法审理行政复议案件，2004年至2009年，本市各级行政复议机关共收到行政复议申请17281件，比同期法院一审行政诉讼收到的案件总量多44.9%；受理14383件，受理率达83.2%。在受理的行政复议案件中，办结12405件，其中，决定撤销或者变更原具体行政行为、确认原具体行政行为违法以及责令行政机关履行职责的692件，直接纠错率为5.6%；通过撤回申请、和解、调解等方式结案的2121件，间接纠错率为17.1%；两者相加，纠错率为22.7%。被纠正的行政行为类型，主要涉及政府信息公开、行政处罚、行政许可、行政强制以及行政确认等方面。创新行政复议工作机制，对事实清楚、争议不大的案件，适用简易程序，提高办案效率；对疑难复杂或者群体性的行政争议，推行听证审理方式，增加透明度。改进行政复议工作方式，青浦区政府在本市率先制定了调解和解办理行政复议案件的工作规范，调解、和解办案方式已在全市各行政复议机关中广泛使用。2008年，市政府发布《关于贯彻实施<中华人民共和国行政复议法实施条例>的意见》，进一步推进本市行政复议工作。但是，行政复议作为政府内部重要的层级监督制度，还存在案多人少、程序内部化、少数复议案件处理不公等问题。
——行政监察。2004年至2009年，全市监察部门共出具监察决定书893份，对893名公务员作出行政处分，其中，政府机关公务员875名。健全监察工作制度，2006年，市监察部门对派出监察室实行统一管理，派出监察室查办案件和实施监督工作直接受市监察部门领导，2009年，本市对公务员离职后从业行为进行规范，要求副处级以上干部在离职后三年内不得到与原工作业务直接相关的企业或者中介机构等营利性组织任职。突出执法监察和效能监察的工作重点，加大土地违法违规案件的查处力度；开展对节能减排工作的监督检查；加强对食品药品安全、环境保护、保障性住房建设、动拆迁工作以及世博会重大工程建设的监督检查。将行政问责作为推进监察工作的重要手段，严肃处理行政机关、公务员和行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为，如“莲花河畔景苑”7号楼倾倒事故发生后，对负有行政责任的5人给予行政处分；河南路桥改建工程灯柱装饰质量事故发生后，对负有行政责任的4人给予行政处分。但是，行政监察也存在发现问题不及时、问责力度不够大等问题。
——审计监督。2004年至2009年，全市审计机关对4911个项目完成审计和审计调查，查出违规资金181.87亿元，查出管理不规范资金3166.8亿元，查处损失浪费资金36.22亿元，促进国家财政增收节支33.38亿元，向司法、监察机关移送案件线索和事项66件。依法推进审计公开，市审计局将本届政府成立以来重点审计项目计划、本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告、审计整改情况报告全部向社会公开，并公开了部分单项审计项目的审计结果。
——层级监督。完善年度行政执法监督检查制度，市政府每年组织对行政执法单位实施法律、法规和规章情况的检查，2004年至2009年，重点检查了1部法律、1部地方性法规和11部政府规章的执行情况。对行政执法检查中发现的突出问题，制发法制监督建议书，督促整改。
——社会监督。健全群众投诉举报制度，在“中国上海”门户网站上公布了本市所有政府职能部门和区县政府的办公地址、监督电话、电子邮件地址，接受群众投诉举报。政府部门负责人普遍开通市民信箱，听取群众意见和建议。开展政风行风评议，2001年起，对与人民群众生产生活关系密切的24个政府部门和行业开展政风行风测评，2004年至2009年，将接受测评的部门和行业扩展到44个，并委托中介机构开展评议调查，每年参与评议的群众达20万到30万人次。建立舆论监督反馈机制，各区县、各部门及时了解和掌握新闻媒体的批评性报道，并向社会公开相关事件的调查进展及整改结果。上海电视台《新闻坊——迎世博600天城市巡访》专题节目推出以后，相关行政部门对批评性报道基本上做到件件有反馈。建立对舆论监督整改情况的督查机制，由市政府督查部门加强对舆论监督整改情况的跟踪和督促。
七、依法行政观念和能力
——领导干部学法制度。市政府建立了全体会议法制讲座制度，每年在市政府全体会议上安排一至两次法制讲座。市政府各部门和各区县政府普遍建立了领导干部法制讲座制度，并通过同级党校举办领导干部法制专题研讨班，2004年至2009年，举办领导干部法制专题研讨班近400期。部分区县还探索了处级领导干部任职资格法律知识考试制度。
——行政机关工作人员法律学习培训制度。市政府各部门和各区县政府完善了公务员法律知识培训考核制度，并将培训考核情况作为公务员任职和晋升的依据。开展了行政执法人员普遍培训和上岗培训，2004年至2009年，全市行政执法人员约12万人次接受了行政执法基础法律规范的学习培训；新上岗行政执法人员上岗前均接受法律知识培训。但是，目前基层行政执法人员的法律素养普遍不够高，有些行政机关工作人员尚未形成带头学法、普法、守法、用法的理念，依法办事的能力不够强、用法律手段解决问题的水平不够高，不严格依法办事的情况时有发生。
——法制宣传教育。本市完成了“四五”普法规划，推进实施了“五五”普法规划。2006年开始，市法宣办会同有关部门联合组织实施法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位的“六进”活动，面向公务员、农民、居民、教师、学生、工人等不同群体开展普法宣传。结合“推进平安建设，构建和谐上海”、“迎奥运”、“迎世博”等主题，以及宪法宣传周、“三八”妇女维权周、交通安全宣传周、知识产权宣传周、“6.26国际禁毒日”等重要宣传节点，开展各类主题法制宣传教育活动。
——政府法制工作机构和队伍建设。2004年以来，市政府法制办职能不断得到强化，内设机构由7个增加到8个，人员编制由48人增加到56人。市政府各部门和各区县政府基本设置了法制机构，到2009年年底，市政府各部门法制机构有法制工作人员372人，各区县政府法制机构有法制工作人员78人。全市210个乡镇街道中有167个配备专职或兼职法制工作人员。部分区县政府的工作部门设立了法制机构。全市工商所和公安派出所均设立了法制科。
结束语
上海推进依法行政工作虽然取得了一定的成绩，但离建设法治政府的目标还有差距，与人民群众的期望还有距离，各级政府及其工作人员依法行政的观念和素质、能力和作风还不能完全适应建设社会主义现代化大都市的要求，推进依法行政工作仍需作更大努力。面对新形势新挑战，上海将坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，继续以贯彻落实《纲要》为主线，加大力度、加快速度，全面推进依法行政。当前和今后一段时期，重点推进以下工作：
——继续深化政府职能转变。全面完成政企分开改革，将所有市级政府部门直属企业划转市国资委监管；全面完成政社分开改革，实现企业协会与行政机关人员、机构、财务、资产全部分开。进一步清理妨碍市场开放和公平竞争的行政管理措施，建立网上行政审批管理和服务机制，加强行政审批的标准化和制度化建设；全面规范各类非税收入，研究制定行政收费管理办法；进一步推进政府信息公开，不断提高行政透明度，努力建成全国行政效率最高、行政透明度最高和行政收费最少的行政区之一。
——强化优化公共服务。进一步加强保障和改善民生的工作措施，重点是探索形成城镇基本养老保险可持续运行机制，深入推进医药卫生体制改革，加快完善住房保障体系，并在基础设施建设、就业保障、教育卫生文化等公共资源配置方面加快城乡一体化进程。在不断加大政府对公共服务投入的同时，更加注重基本公共服务均等化，努力建设服务型政府。
——完善政府决策制度。进一步健全并全面推动落实政府决策合法性审查、专家论证、社会公示和听证、风险评估、集体讨论决定等制度，建立重大决策跟踪反馈和评估制度，逐步强化决策责任追究，促进民主科学决策，提高决策水平。
——着力规范行政执法行为。完善执法程序制度、调查取证制度和执法监督制约机制。全面推行行政裁量权适用规则和基准制度，进一步健全行政执法协调制度，推行分类分步执法模式，依法推进执法信息公开。积极探索合法有效的执法方式，更多运用行政指导、行政规划等非强制性的执法手段，实现管理与服务相结合。
——加大行政监督力度。完善行政复议制度，提高行政复议工作质量，切实维护人民群众合法权益，保障社会和谐稳定。健全以行政首长为重点的行政问责制度。加强对新增投资项目、重大工程项目和涉及民生专项资金的审计监督与行政监察。
——切实加强廉政建设。在坚决惩治腐败的同时，加大教育、监督、改革、制度创新力度，积极探索“制度加科技”的预防腐败新机制，不断拓展从源头上防治腐败的工作领域。
建设法治政府是一项长期的、艰巨的任务。上海各级政府将不断加强自身建设，提高服务水平，进一步提升政府公信力，使上海成为法治环境最好的地区之一，为人民群众创造一个良好的生活环境，为企业创造一个良好的发展环境。
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